Publicación #74

Constitucionalizando la crisis política: A propósito de la limitación al mandato constitucional de los Congresistas y del propio Presidente de la República

Pedro Grández

2019-07-31

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Dado el reciente mensaje del Presidente de la República, publicamos el importante comentario del profesor Pedro Grández Castro para nuestros lectores.

Constitucionalizando la crisis política:
A propósito de la limitación al mandato constitucional de los Congresistas y del propio Presidente de la República

Pedro P. Grández Castro
Profesor de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Director del Instituto Palestra.

 

El discurso del presidente Martín Vizcarra Cornejo anunciando el adelanto de las elecciones generales para el 2020 ha tomado por sorpresa a propios y extraños. La propuesta ha generado debate en la medida que se trata de una alteración de los plazos establecidos en la propia Constitución. ¿Puede el presidente alterar los términos de los mandatos constitucionalmente establecidos? ¿Se trata en estricto de una reforma de la Constitución o estamos más bien ante otra figura para resolver la crisis política? A efectos de contestar a estas interrogantes, propongo a continuación algunos argumentos para comprender mejor la referida propuesta.

La cuestión de confianza ya habría sido rechazada según el Presidente

En primer lugar, el Presidente ha asumido, explícitamente, en su discurso, que algunas de las medidas de reforma propuestas ante el Congreso no habrían sido asumidas en su esencia y que, en consecuencia, la cuestión de confianza formulada ya habría sido rechazada en los hechos. Si bien puso el ejemplo de la inmunidad, es también claro que la exigencia de paridad y alternancia habrían sido seriamente alteradas al mantenerse el voto preferencial en las elecciones generales.

Con esta premisa, el camino que correspondía seguir y que, según sus propias palabras, el pueblo venía reclamando en cada rincón que visitaba, era la disolución del Congreso de la República, ello conforme al artículo 134 de la Constitución. Sin embargo, imaginamos que el escenario de confrontación que esta medida suponía, aconsejaron finalmente al Consejo de Ministros a explorar otra salida. En esa búsqueda, el adelanto de elecciones parecía la salida más razonable en la perspectiva del gobierno: de este modo, ya no se trata de un poder que embiste a otro −aun con base en la propia Constitución y en medio de una dilatada lucha sin tregua−, sino, en vez de ello, se muestra a un presidente sacrificando su mandato, enviando un mensaje de coherencia política respecto de la profundidad de la crisis y la responsabilidad que ello implica de parte de todos los actores políticos.

El fundamento constitucional: la iniciativa de reforma y la defensa de la República

El fundamento constitucional de dicha medida no solo se encuentra en la facultad que tiene el presidente de proponer una iniciativa de reforma constitucional conforme al artículo 206 de la Constitución, sino en la responsabilidad constitucional que le corresponde como Jefe de Estado que, conforme al artículo 118, inciso 15 del referido texto normativo, incluye el “[a]doptar las medidas necesarias para la defensa de la República”.

La República no es un concepto vacío de contenido, pues a ella corresponde el bien común, la defensa de los bienes básicos fundamentales como la lucha contra el crimen, la defensa de instituciones fundamentales de la justicia y la participación política igualitaria. En buena cuenta, la República constituye la forma de organizar el poder para el gobierno de los bienes públicos como bienes de todos; de este modo, cuando la Constitución se refiere a la “forma republicana de gobierno” (artículo 3) o cuando dispone que la “República del Perú es democrática” (artículo 43), alude a una forma de ejercer el gobierno y de asumir también las responsabilidades, anteponiendo el bien común y el interés público a cualquier interés personal o privado.

Esta es también una lectura posible como fundamento constitucional a la propuesta del presidente. El gobierno de la cosa pública y del interés común están en serio riesgo si un poder del Estado, como parecía cada vez con más evidencia en el caso de la mayoría parlamentaria, boicotea las reformas que se orientan precisamente a mejorar el gobierno y a luchar contra la corrupción. Antes que defender valores y principios del gobierno republicano, la mayoría parlamentaria, en efecto, parecía más bien proteger intereses inconfesables o, abiertamente, defender a altos funcionarios que gozaban del privilegio de la inmunidad, protegiéndoles sin mayores argumentos del accionar de las instituciones de la justicia. Esa manera de proceder constituye un serio desafío al gobierno republicano y pone el poder público al servicio ya no del buen gobierno y de la lucha contra el crimen, sino todo lo contrario.

Una ley de reforma constitucional extraordinaria que no incorpore texto a la Constitución

En este escenario, la propuesta de adelantar las elecciones es una medida extraordinaria. No es, en estricto, al menos si el proyecto del Ejecutivo solo contempla la medida de acortar el mandato del presidente y de los Congresistas, una reforma de la Constitución, sino más bien la incorporación de una cláusula excepcional transitoria, al mismo estilo de como ocurrió en el año 2000 tras la crisis que terminó con el régimen de Fujimori. La incorporación de cláusulas excepcionales mediante leyes de reforma, es una figura distinta, en esencia, a lo que es conceptualmente una reforma a la Constitución, en la medida que su contenido no altera una cláusula constitucional y tampoco tiene propósito de perdurabilidad como ocurre con las cláusulas constitucionales de reforma. Se trata de una figura singular del constitucionalismo peruano de los últimos años que tiene su explicación en la fragilidad del sistema político y en la necesidad, no obstante, de encontrar salidas constitucionalmente viables a situaciones de crisis que comprometen seriamente la estructura misma del poder.

Por esta razón, es decir, por su carácter transitorio y puntual, las cláusulas excepcionales incorporadas mediante leyes de reforma constitucional, por una cuestión de técnica legislativa, desde mi punto de vista, no deberían de incorporarse al texto constitucional, tal como ha ocurrido en el año 2000. Bastaría con que se aprueben como leyes constitucionales excepcionales de interrupción al término del mandato constitucional que tienen como propósito puntual y específico, precisamente, restringir el mandato temporal de una autoridad que tiene en la Constitución su fuente directa, como ocurre con los Congresistas o con el Jefe de Estado.

No obstante, estas leyes constitucionales excepcionales también podrían afectar a otro tipo de altos funcionarios, como ocurrió por ejemplo con los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM). Aquella crisis, como se recordará, recortó en la práctica el mandato que la propia Constitución establecía para el cargo de Consejero (artículo 155 antes de la reforma que incorporó la Junta Nacional de Justicia). Sin embargo, si no hubiera sido porque fueron acusados constitucionalmente, y luego destituidos y porque otros renunciaron, la fórmula de las cláusulas excepcionales pudo y puede, en el futuro, también aplicarse a este tipo de supuestos. El recorte al mandato podría en estos casos servir para, recortando el mandato por razones fundadas, investigar a estos altos funcionarios o, de ser el caso, se elija a los accesitarios o suplentes sin dejar que la institución deje de funcionar como lamentablemente ocurrió en el caso del CNM.

Los supuestos extraordinarios de cuándo es que estaría justificado un recorte del mandato de altos funcionarios mediante leyes constitucionales que incorporan estas cláusulas excepcionales, no están reglados precisamente por su carácter excepcional. Quizá, sin embargo, vista la incertidumbre que generan y la naturaleza misma de los cargos a los que se intenta limitar o autolimitar, convenga que la propia Constitución, ahora sí, mediante una cláusula de reforma, incorpore algunos de los casos excepcionales en que cabría acudir a este tipo de recortes en el tiempo del mandato, mediante este tipo de Leyes de Reforma Constitucional que no incorporarían texto alguno a la Constitución, ello en la medida que su efecto recae en una situación específica y no tiene propósito de perdurar en el tiempo, como sí ocurre con las verdaderas cláusulas de reforma constitucional.

Sea como fuera la salida a la crisis que ha propuesto el presidente Martín Vizcarra, se ajusta a los causes constitucionales, es una medida audaz en términos políticos y pone de nuevo sobre la mesa la discusión sobre la naturaleza de las leyes de reforma que limitan el mandato constitucional de altos cargos en situaciones extraordinarias. En este breve artículo, he defendido la idea de pensar en leyes de reforma que no incorporen texto alguno a la propia Constitución, ello en la medida que se trata de cláusulas extraordinarias específicas sin mayor propósito que el de limitar el mandato originario como medida excepcional frente a una crisis como la que ahora se enfrenta.

La propuesta finalmente pasará por el debate parlamentario. Este es un escenario indispensable y, dada la relevancia que tiene para la democracia de cara al bicentenario, el referéndum parece irrenunciable. Así, el referéndum significará, en este contexto, la devolución al propio pueblo del mandato, de quien esperamos asuma esta vez con mayor madurez la elección de a quién es que desea darle la mayoría en el Parlamento y a quién encargarle la dirección del Poder Ejecutivo, cuestiones ambas en las que, en las elecciones pasadas, a juzgar por los hechos, nos hemos equivocado profundamente.